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读懂国有企业法人治理：关键要点一网打尽！

陌大人 2024-07-26 23

导读：新《公司法》已于2024年7月1日实施，新《公司法》对深化国有企业改革、完善中国特色现代国有企业制度意义深远，建议国有企业关注并据以完善法人治理结构

-01-溯源

中国公司法人治理结构这种组织形式，是在党的十一届三中全会以后，国家实行改革开放政策，逐渐建立起具有中国特色的社会主义市场经济公司制下才得以诞生。在中国，部分公司的法人治理结构流于形式，尤其是在国有独资公司中。首先，没有股东大会，其董事会成员和经理层人员都是由行政部门和党的组织部门委派和任命的。其次，由于国有资产管理体制改革不到位，国有股东不明确，加之现存的人事制度改革不配套，没有形成完善的股东会与董事会之间的独立和制衡关系，治理结构也就如无根之树。中国公司在法人治理结构方面还有许多尚未完善的地方，汲取国外先进发达国家在公司法人治理结构方面取得的先进经验和较为完善的法人治理制度精华，并融入中国自身的观点和实践,对中国公司法人治理结构进一步发展和完善，是中国社会主义市场经济发展的客观要求。

-02-

国有企业法人治理结构

国有企业是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量，是我们党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础。因此，要完善中国特色社会现代企业制度，形成科学有效的公司治理机制。这也是2020年发布的《国企改革三年行动方案》中八大重点任务中的第一项。

什么是中国特色的现代企业制度呢？最主要的体现是在公司治理结构和决策机制上，与西方现代企业制度建立以来形成的实践上的不同。说具体一点，就是党组织在国有企业治理中的角色定位和如何融入公司治理结构的问题。谈到如何融入，就会涉及角色边界和权力重构。

2020年12月30日召开的中央全面深化改革委员会第十七次会议通过了《关于中央企业党的领导融入公司治理的若干意见(试行)》，其中要求正确处理党组织、董事会和经理层等治理主体的关系，坚持权责法定、权责透明、协调运转、有效制衡等公司治理结构，推动制度优势更好的转化为治理效能。

对于如何更好的界定各治理主体的权责边界，《国企改革三年行动方案(2020-2022年)》、《关于中央企业在完善公司治理中加强党的领导的意见》、《中央企业董事会工作规则(试行)》等文件给出了方向性指引：

党组织：把方向、管大局、促落实；

董事会：定战略、作决策、防风险；

监事会：强监督、查风险、纠偏差；

经理层：谋经营、抓落实、强管理。

这几个关键词把国有企业治理层面的几个关键主体的职责进行了定位：

党组织对于党组织建设、廉风党政建设等党建相关工作负有直接决策权，并负责领导实施。对于企业的“三重一大”事项也要发挥领导作用，严格把关。涉及企业改革和发展的问题更要从实际出发，建立适应新时期国有企业发展的双轨运行公司治理结构。

1.要把加强党的领导和完善公司治理统一起来。国有企业应当将党建工作要求写入公司章程，写明党组织的职责权限、机构设置、运行机制、基础保障等重要事项，明确党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题的前置程序，落实党组织在公司治理结构中的法定地位，保证党和国家方针政策的贯彻执行，保证党组织把方向、管大局、保落实。

2.国有企业重大经营管理事项必须经党委（党组）研究讨论后，再由董事会或者经理层作出决定。研究讨论的事项主要包括：贯彻党中央决策部署和落实国家发展战略的重大举措；企业发展战略、中长期发展规划，重要改革方案；企业资产重组、产权转让、资本运作和大额投资中的原则性方向性问题；企业组织架构设置和调整，重要规章制度的制定和修改；涉及企业安全生产、维护稳定、职工权益、社会责任等方面的重大事项；其他应当由党委（党组）研究讨论的重要事项。国有企业党委（党组）应当结合企业实际制定研究讨论的事项清单，厘清党委（党组）和董事会、监事会、经理层等其他治理主体的权责。

（二）董事会权责

董事会是企业经营决策主体，定战略、作决策、防风险。“定战略”方面，董事会应当建立健全企业战略规划研究、编制、实施、评估的闭环管理体系；“作决策”方面，董事会应依照法定程序和公司章程决策企业重大经营管理事项，比如，企业经营计划、重大投融资事项、年度财务预决算、重要改革方案等，并督导经理层高效执行；“防风险”方面，董事会应当推动完善企业的风险管理体系、内部控制体系、合规管理体系和违规经营投资责任追究工作体系，有效识别研判、推动防范化解重大风险。董事会审议重大经营管理事项，重点研判其合法合规性、与出资人要求的一致性、与企业发展战略的契合性、风险与收益的综合平衡性等。

1.董事会是公司的决策机构，要对股东会负责，执行股东会决定，依照法定程序和公司章程授权决定公司重大事项，接受股东会、监事会监督，认真履行决策把关、内部管理、防范风险、深化改革等职责。国有独资公司要依法落实和维护董事会行使重大决策、选人用人、薪酬分配等权利，增强董事会的独立性和权威性，落实董事会年度工作报告制度；董事会应与党组织充分沟通，有序开展国有独资公司董事会选聘经理层工作，加强对经理层的管理和监督。

2.优化董事会组成结构。国有独资、全资公司的董事长、总经理原则上分设，应均为内部执行董事，定期向董事会报告工作。国有独资公司的董事长作为企业法定代表人，对企业改革发展负首要责任，要及时向董事会和国有股东报告重大经营问题和经营风险。国有独资公司的董事对出资人机构负责，接受出资人机构指导，其中外部董事人选由出资人机构商有关部门提名，并按照法定程序任命。国有全资公司、国有控股企业的董事由相关股东依据股权份额推荐派出，由股东会选举或更换，国有股东派出的董事要积极维护国有资本权益；国有全资公司的外部董事人选由控股股东商其他股东推荐，由股东会选举或更换；国有控股企业应有一定比例的外部董事，由股东会选举或更换。

3.规范董事会议事规则。董事会要严格实行集体审议、独立表决、个人负责的决策制度，平等充分发表意见，一人一票表决，建立规范透明的重大事项信息公开和对外披露制度，保障董事会会议记录和提案资料的完整性，建立董事会决议跟踪落实以及后评估制度，做好与其他治理主体的联系沟通。董事会应当设立提名委员会、薪酬与考核委员会、审计委员会等专门委员会，为董事会决策提供咨询，其中薪酬与考核委员会、审计委员会应由外部董事组成。

（三）监事会权责

1.监事会是公司的监督机构，依照有关法律法规和公司章程设立，对董事会、经理层成员的职务行为进行监督。要逐步提高专职监事比例，增强监事会的独立性和权威性。对国有资产监管机构所出资企业依法实行外派监事会制度。外派监事会由政府派出，负责检查企业财务，监督企业重大决策和关键环节以及董事会、经理层履职情况，不参与、不干预企业经营管理活动。

2.健全以职工代表大会为基本形式的企业民主管理制度，支持和保证职工代表大会依法行使职权，加强职工民主管理与监督，维护职工合法权益。国有独资、全资公司的董事会、监事会中须有职工董事和职工监事。建立国有企业重大事项信息公开和对外披露制度。

3.强化责任意识，明确权责边界，建立与治理主体履职相适应的责任追究制度。董事、监事、经理层成员应当遵守法律法规和公司章程，对公司负有忠实义务和勤勉义务；要将其信用记录纳入全国信用信息共享平台，违约失信的按规定在“信用中国”网站公开。董事应当出席董事会会议，对董事会决议承担责任；董事会决议违反法律法规或公司章程、股东会决议，致使公司遭受严重损失的，应依法追究有关董事责任。经理层成员违反法律法规或公司章程，致使公司遭受损失的，应依法追究有关经理层成员责任。执行董事和经理层成员未及时向董事会或国有股东报告重大经营问题和经营风险的，应依法追究相关人员责任。企业党组织成员履职过程中有重大失误和失职、渎职行为的，应按照党组织有关规定严格追究责任。按照“三个区分开来”的要求，建立必要的改革容错纠错机制，激励企业领导人员干事创业。

（四）经理层权责

1.经理层是公司的执行机构，依法由董事会聘任或解聘，接受董事会管理和监事会监督。总经理对董事会负责，要切实履行谋经营、抓落实、强管理职能，依法行使管理生产经营、组织实施董事会决议等职权，向董事会报告工作，董事会闭会期间向董事长报告工作。

2.建立规范的经理层授权管理制度，对经理层成员实行与选任方式相匹配、与企业功能性质相适应、与经营业绩相挂钩的差异化薪酬分配制度，国有独资公司经理层逐步实行任期制和契约化管理。根据企业产权结构、市场化程度等不同情况，有序推进职业经理人制度建设，逐步扩大职业经理人队伍，有序实行市场化薪酬，探索完善中长期激励机制，研究出台相关指导意见。国有独资公司要积极探索推行职业经理人制度，实行内部培养和外部引进相结合，畅通企业经理层成员与职业经理人的身份转换通道。

常规的公司治理结构涉及“三会一层”，即股东大会、董事会、监事会、经理层。但《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》国办发〔2017〕36号提出了“国有独资公司不设股东会，由出资人机构依法行使股东会职权。”所以国有独资企业的法人治理结构为党组织、董事会、监事会和经理层。

-03-
国有企业的党建与公司治理融合模式

（一）写入章程，明确地位

1.国有企业章程中党组织条款应当按照《中国共产党章程》《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》等有关规定，写明党委（党组）或党支部（党总支）的职责权限、机构设置、运行机制等重要事项。明确党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题的前置程序。

2.设立公司党委（党组）的国有企业应当明确党委（党组）发挥领导作用，把方向、管大局、保落实，依照规定讨论和决定企业重大事项。设立公司党支部（党总支）的国有企业应当明确公司党支部（党总支）围绕生产经营开展工作，发挥战斗堡垒作用；具有人财物重大事项决策权的企业党支部（党总支），明确一般由企业党员负责人担任书记和委员，由党支部（党总支）对企业重大事项进行集体研究把关。

3.对于国有相对控股企业的党建工作，需结合企业股权结构、经营管理等实际，充分听取其他股东包括机构投资者的意见，参照有关规定和本条款的内容把党建工作基本要求写入公司章程。

（二）双向进入，交叉入职

1.内涵

指党组织和董事会的成员双向进入，交叉任职的做法。国有企业的交叉任职大多是指党组织书记兼任董事长，党组织副书记兼任副董事长或总经理，党组织委员兼任副总经理。在具体实行过程中，党组织副书记往往还可兼任工会主席。

2.适用范围

此种模式目前是党建与公司融合过程中运用最广泛、最重要的模式。例如海南省第七次党代会就明确指出，国有企业要完善“双向进入，交叉入职”领导体制，着力解决党建工作弱化、淡化、虚化、边缘化的问题。

3.优点

交叉兼职的模式明显地简化了党组织和董事会两大国企内部系统间的信息交换过程，因而有效的减少了内耗，大幅度降低了体制成本，使企业大系统运转自如，有利于提高国有企业的综合效益。

4.缺点

交叉任职的模式下，要求兼任的党员是复合型人才、具有极高的素质、否则难以在企业经理管理中发挥关键作用。如果由党组织书副书记兼任总经理，其可能会无法进入董事会决策层，而削弱党组织参与国有企业重大决策、发挥政治领导的作用。如果是党组织书记兼任副董事长，那么其在董事会中的决策由其个人独立承担责任，这与他作为党委代表的意见可能发生冲突，因为党委会决策实行少数服从多数的原则，

（三）“一肩挑”模式

1.内涵

指党组织书记兼任国有企业董事长的融合模式。企业高层决策采取“一肩挑”模式的同时，企业内部的部门设置往往比较负责。例如职能部门的设置采取多种形式，有的合署办公，职能交叉，有的一套人马两块牌子等。

2.适用范围

这种模式广泛适用于改制后的国有大中型企业，尤其国有独资企业。这些企业通常党建基础良好，适应市场经济发展规律，公司的治理结构较为健全。我国各省国资委在每年度“关于巡视整改的通报”中都会披露“一肩挑”模式在国企中的推行进展情况。

3.优点

这种模式下的党组织和董事会人员高度重合，党组织和国企的公司治理机制融为一体，可以避免决策程序因不同机制的安排而受影响。

4.缺点

国有企业采用“一肩挑”模式不仅会面临交叉任职模式的一些风险，还可能面临监督风险。由国有企业的党组织书记直接兼任董事长职务，如何约束其个人的权力也是两种机制融合下所面临的难题，如果约束不力，会导致独断专行和贪污腐败的问题，因而需要高度关注。

-04-

国法人治理结构的决策差异

党组织、董事会、总经理办公会都是通过会议形式具体决策的，在决策模式、决策过程中会有其共同点和差异点，具体总结如下：

（一）共同点：

1.无论什么类型的会议都要进行决策，采用集体决策形式的目的、目标都是一样的。都是为了通过群策群力的决策方式，找出更多的可能性，提升决策的科学性。

2.党组织会议、董事会、总经理办公会，决策的基本流程基本上都是相近的。步骤基本如下：

一是确定议案；

二是相关负责人介绍内容；

三是按照特定顺序不同参会人员进行意见表达；

四是会议召集人或主持人进行总结；

五是通过特定程序明确议案结论；

六是形成书面记录和纪要。

3.三种决策会议审议的三重一大议案是重合的。

（二）差异性：

1.模式不同

党组织实行民主集中制，董事会实行票决制，总经理办公会实行经理负责制。

2.机制不同

（1）党组织决策时依据《中国共产党章程》相关规定，即“党组织讨论决定问题，必须执行少数服从多数的原则。决定重要问题，要进行表决。对于少数人的不同意见，应当认真考虑。如对重要问题发生争论，双方人数接近，除了在少数紧急情况必须按照多数意见执行外，应当暂缓作出决定，进一步调查研究，交换意见，下次再表决。”

（2）董事会的决策流程则要依据各公司的章程制定。根据一人一票的原则，由公司董事会成员对议案进行审议并表决。

（3）总经理办公会通常属于《总经理议事规则》进行规定，一般实行集体议论，统一决策的议事机制。总经理办公会议对所议事项应当进行充分讨论，力求一致，有意见分歧时，由总经理在充分听取意见的基础上做出决定。不同意见可以保留，并在记录会议中说明。

-05-

党组织如何发挥前置程序和作用

2019年12月印发的《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》第十五条明确指出 “国有企业重大经营管理事项必须经党委（党组）研究讨论后，再由董事会或者经理层作出决定。” ，明确了国有企业党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题的前置程序。

在实际操作过程中，党组织前置审议包括前置于董事会和前置于经理层两种模式，具体差异如下：

（一）党组织审议前置于董事会

仅对需要董事会决策的事项进行审议。经理层决策的事项不属于重大决策事项，因而可不由党组织前置把关。该模式能够有效地将党组织前置把关融入法人治理体系，同时保证党组织会议召开频率适中，决策效率较高。

（二）党组织审议前置于经理层

对需要经理层和董事会决策的事项进行审议。该模式下，党组织会议覆盖的议题较为广泛，能够有效地对企业经营的各个方面进行把关，但缺点是党组织会议召开频率较高，且由于多数企业党组织人员与经理层人员高度重叠，同一议题需经过相同人员的多次讨论，从一定程度上影响了决策效率。

综上所述，党组织审议前置于董事会前比较合理。

结语

完善地方国有企业法人治理结构是全面推进依法治企、推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是新一轮地方国有企业改革的重要任务，是完善地方国有企业现代企业制度、积极适应新一轮国有企业改革新形势下的新要求。

在完善国有企业法人治理结构工作中要坚持以下四点要求：

（一）坚持党的领导

要落实全面从严治党战略部署，把加强党的领导和完善公司治理统一起来，明确国有企业党组织在法人治理结构中的法定地位，发挥国有企业党组织的领导核心和政治核心作用，保证党组织把方向、管大局、保落实。坚持党管干部原则与董事会依法选择经营管理者、经营管理者依法行使用人权相结合，积极探索有效实现形式，完善反腐倡廉制度体系。

（二）坚持深化改革

要尊重企业市场主体地位，遵循市场经济规律和企业发展规律，以规范决策机制和完善制衡机制为重点，坚持激励机制与约束机制相结合，体现效率原则与公平原则，充分调动企业家积极性，提升企业的市场化、现代化经营水平。

（三）坚持依法治企

要依据《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国企业国有资产法》等法律法规，以公司章程为行为准则，规范权责定位和行权方式；法无授权，任何政府部门和机构不得干预企业正常生产经营活动，实现深化改革与依法治企的有机统一。

（四）坚持权责对等

要坚持权利义务责任相统一，规范权力运行、强化权利责任对等，改革国有资本授权经营体制，深化权力运行和监督机制改革，构建符合国情的监管体系，完善履职评价和责任追究机制，对失职、渎职行为严格追责，建立决策、执行和监督环节的终身责任追究制度。